Avances y limitaciones de la gestión integrada de los recursos hídricos en Panamá
Advances and limitations of the integrated water resources management in Panama
Luis Carlos Escalante Henríquez.1 Claudia Charpentier. 2 Juan Manuel Diez Hernández. 3
1. M.Sc. Autoridad Nacional
del Ambiente (ANAM) - Panamá.
Coordinador del Plan Nacional
para la GIRH Panamá.
Doctorando en Ciencias Naturales
para el Desarrollo. Universidad
Nacional, Costa Rica.
2.PhD. Profesora de la Escuela de
Ciencias Biológicas - Universidad
Nacional de Costa Rica – Costa
Rica.
3. PhD. Profesor Grupo de
Hidráulica e Hidrologí a .
Universidad de Val ladol id -
España.
lcescalante@yahoo.com;
ccharpen@gmail.com; jmdiez@ iaf.uva.es
Recibido para evaluación: 16 de Junio de 2010 Aceptación: 30 de Marzo de 2011 Recibido versión fi nal: 08 de Abril de 2011
RESUMEN
La competitividad de Panamá depende en gran medida de la calidad y abundancia de sus recursos naturales, los cuales están siendo degradados progresivamente por un desarrollo urbano y económico desordenado. La disponibilidad de agua en calidad y cantidad adecuadas plantea problemas graves en algunas zonas del país. Esto afecta tanto a la calidad de vida de la población como a sectores clave como son la agricultura, industria, generación hidroeléctrica y el turismo; y estimula confl ictos sociales relacionados con el acceso, uso y disposición del agua utilizada. Para prevenir la degradación de los recursos hídricos, se ha promovido una estrategia holística, conocida como Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). A partir de la cumbre de Mar del Plata en Argentina (1977) hasta el V Foro Mundial del Agua de Estambul en Turquía (2009), se han celebrado reuniones internacionales que han contribuido a defi nir los principios y las recomendaciones para la GIRH. Este trabajo presenta un modelo metodológico de GIRH diseñado para Panamá. Consiste esencialmente en un enfoque perfeccionado en la forma de administrar el agua, que precisa cambios en los sistemas políticos, sociales, económicos y administrativos de gestión de los recursos hídricos.
Palabras claves: Gestión Integrada de Recursos Hídricos, GIRH, política hídrica, enfoque ecosistémico.
ABSTRACT
Panama competitiveness depends largely on quality and abundance of natural resources, which are being progressively degraded by a disordered urban and economic development. The availability of water in adequate quantity and quality poses serious problems in some areas of the country. This affects both the quality of life of the population and key sectors such as agriculture, industry, hydro and tourism; and stimulates social confl icts related to access, use and disposal of used water. To prevent the degradation of water resources, has been promoted a holistic, known as integrated in water resources management (IWRM) strategy. From the Summit of Mar del Plata, Argentina (1977) until the 5th Forum world of the water in Istanbul in Turkey (2009), international meetings that have contributed to defi ning the principles and recommendations for the IWRM has been held. This work presents a methodological model of IWRM designed for Panama. Essentially consists of a perfected in how to manage water, requiring changes in the political, social, economic and administrative systems of water resource management approach.
Keywords: Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH, política hídrica, enfoque ecosistémico.
La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) es una actividad central para la vida humana, la salud social, la economía y la estabilidad política de cualquier región o país. La escasez de agua prevista para los próximos años producto de la creciente demanda asociada al crecimiento de la población, cambios en los patrones de consumo, la contaminación y la falta de controles ambientales, ha potenciado el interés de la política internacional en la conservación y gestión del agua (Comisión Europea, 1999).
La gestión y el desarrollo integral de los recursos hídricos buscan asegurar un uso óptimo y sostenible del agua para el desarrollo económico y social, mientras se protege y mejora el valor ecológico del ambiente (Visscher et al., 1999; GWP, 2000). La GIRH es necesaria para combatir la escasez de agua y la contaminación. Para esta fi nalidad, puede utilizarse un conjunto variado de métodos y técnicas, incluyendo la conservación del agua, la reutilización, y la gestión de las aguas residuales. Además, se requiere crear un marco legal e institucional que favorezca la aplicación de estos principios, acompañado de herramientas de trabajo, y de metodologías para su implementación. La GIRH persigue que los aspectos económicos, sociales y ecológicos se interrelacionen de manera equilibrada. Por tanto, su objetivo es desarrollar esquemas de ordenación y regulación del uso del agua que maximicen el bienestar social y económico de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad ambiental (GWP, 2003). Este último aspecto ligado a la necesidad de mantener el recurso para las generaciones futuras incorpora la defi nición más clásica de desarrollo sostenible (Informe Bruntland, 1987).
La República de Panamá abarca una superfi cie de 75.517 km2, ubicada entre las Latitudes 7°11’N - 9°39’N y Longitudes 77°10’O -83°03’O (Figura 1). Limita al Oeste con Costa Rica, al Este con Colombia, al Norte con el Mar Caribe, y al Sur con el Océano Pacífi co. Su organización político– administrativa comprende 9 Provincias, 3 Comarcas Indígenas, 75 distritos y 621 corregimientos. La población de Panamá es de 2.839.177 habitantes (censo de 2010), de los cuales prácticamente la mitad residen en la capital Ciudad de Panamá (49%).
La red hidrográfi ca del país está conformada por 52 cuencas hidrográfi cas, 18 en la vertiente del Atlántico y 34 en el Pacífi co. Contiene un total de 500 ríos, 350 en la vertiente Pacifi co y 150 en el Atlántico. Las corrientes son mayoritariamente cortas y descargan perpendicularmente a la costa. La precipitación anual promedio es aproximadamente 2,924 mm (ETESA, 2008), pero su distribución espacial variable determina una escasez especial en el Arco Seco de Azuero (provincias de Coclé, Los Santos, Herrera parte de Veraguas y del oeste de Panamá). La disponibilidad de agua es 144,119.52 hm3/año, de los cuales el 60% desaguan al Océano Pacífi co. Las cuencas con mayor abundancia y potencial de aprovechamiento son las de los ríos Changuinola- Teribe, Guarumo, Cricamola, Calovebora y Veraguas en la vertiente Atlántica; y en la vertiente del Pacífi co los ríos Chiriquí, Fonseca, Tabasará y San Pablo. El río Chagres, con los lagos artifi ciales de Alajuela y Gatún, es la fuente principal en la operación del Canal de Panamá (caudal mínimo 2.8 km3/año), y en el suministro de agua potable a las provincias de Panamá y Colón. Los embalses de Bayano y Fortuna concentran el mayor potencial actual de generación hidroeléctrica del país.
La actividad social y económica de Panamá se concentra en las cuencas que vierten al Pacífi co. Según el Censo 2010, el 75% de la población se concentra en el 5.3% del territorio, y el 25% de la población reside en el 94.7% del país en condiciones de dispersión y pobreza. Las poblaciones donde el recurso hídrico es de calidad baja o inaccesible, son las que presentan el índice de pobreza más alto.
Este trabajo se basa en la recopilación, selección y análisis de bibliografía científi ca y de información estadística, relativas a experiencias encaminadas al establecimiento mejorado de distintos aspectos de la GIRH con bases técnicas. La investigación incorporó el asesoramiento de expertos del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) y de la Universidad de Valladolid, España (UVa). Las distintas entidades de Panamá competentes en la gestión hídrica fueron incluidas: Dirección de Riego del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), Dirección de Agua y Saneamiento del Ministerio de Salud (MINSA), Dirección de Planifi cación, Estadística y Aguas Subterráneas del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), Dirección Ambiental de la Autoridad de los Servicios Públicos (ASEP) y el Departamento de Recursos Hídricos de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM).
A partir de un primer análisis exploratorio, se realizó un taller participativo con una fi nalidad doble: 1) conocer la percepción de la situación actual y potencial de los distintos agentes implicados en la gestión hídrica; y 2) analizar las competencias interinstitucionales, académicas y de ONG implicadas. Adicionalmente, se identifi caron vacíos y las estrategias para mejorar la gestión del agua y la coordinación interinstitucional. Los participantes respondieron un cuestionario con preguntas abiertas y cerradas sobre distintos aspectos del uso del agua en Panamá y la implementación de una GIRH. Los aportes evidenciaron problemas actuales que obstaculizan la ruta hacia una GIRH efi ciente. Se formularon las bases de un nuevo modelo de gestión constructivista y colaborativo, para orientar el comportamiento de los distintos actores con un enfoque ecosistémico y participativo.
Marco Institucional
La primera normativa estructurada es el Decreto Ley de Nº 35 de agua de 1966, que reglamenta la explotación y los usos de agua en Panamá. El Gobierno de Panamá ha adoptado por Decreto Ejecutivo nueve políticas públicas ambientales, entre ellas, la Política Nacional de Recursos Hídricos, aprobada por el Decreto Ejecutivo N° 84 de 2007. Esta Política establece que la integración de la gestión del agua en el desarrollo económico, social y ambiental exige un enfoque sistémico y participativo, aplicado mediante la GIRH, la cual constituye un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, para maximizar el bienestar social y económico equitativamente, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.
Estrategia Nacional del Ambiente 2008- 2012
El documento referencial “Estrategia Nacional del Ambiente: Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible 2008- 2012” (ANAM, 1999) detalla la política ambiental del país, y todos los sectores de la sociedad deben participar en su ejecución. Contiene lineamientos, objetivos y líneas de acción específi cas para mejorar la gestión de los recursos hídricos, como lo son la consolidación del marco jurídico y políticas públicas ambientales, el fortalecimiento de los servicios que se prestan, el mejoramiento de la gestión institucional a nivel intra e interinstitucional, y el impulso de la cooperación en los ámbitos nacional e internacional. De modo complementario, la estrategia explícita las premisas para el tratamiento de aspectos asociados al uso del agua, como son la adaptación y mitigación del cambio climático, el desarrollo de acuerdos y obligaciones internacionales en materia ambiental, el perfeccionamiento de la capacidad técnico- científi ca de la ANAM, la promoción de instrumentos y estrategias económicas en la gestión ambiental, la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, y de manera específica la conservación y restauración de cuencas hidrográficas.
Caudal ecológico
La Resolución ANAM AG-0127-2006 del 3 marzo de 2006, publicada en la Gaceta Ofi cial del 27 de marzo del mismo año, defi ne el caudal ecológico y lo establece de manera transitoria para los usuarios del país como “el régimen hídrico que se da en un río, humedal o zona costera para mantener ecosistemas y sus benefi cios donde se dan utilizaciones del agua que compiten entre sí y donde los caudales se regulan”. El mantenimiento del caudal ecológico expresa una nueva cultura del agua, basada en una gestión hídrica fl uvial respetuosa con la naturaleza. Los lineamientos de la Política Nacional son coherentes con los principios de manejo ecológico de los ríos explicitados en el Tratado de Brisbane en Australia (2007). Específi camente, el objetivo 7 de la citada política plantea que la educación ambiental es básica para inculcar estos principios e involucrar a la comunidad en la recuperación de la salud de los ríos del país, estableciendo una base sólida para su desarrollo en la que se actúe por convicción, sin tener que recurrir al castigo cuando se violan las normas (ANAM, 2009a).
Educación ambiental no formal
Se encuentra en términos generales mejor posicionada que la educación ambiental formal. Esto se debe al liderazgo de la ANAM en el esfuerzo conjunto de múltiples actores locales, nacionales, e internacionales para colocar el debate ambiental entre los intereses principales de la sociedad. Entre otros actores que han tenido compromiso y participación estable cabe destacar a la Asociación Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ANCON), la Fundación de Parques Naciones y Medio Ambiente (FUNDACIÓN PA.NA.MA.), Fundación Shimatsu, Panamá Verde, Fundación NATURA, la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA), y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID).
Tarifas de agua
En materia de aguas naturales (usos consuntivos y no consuntivos), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) es la responsable del control, fi scalización y tramitación de las concesiones de agua permanentes y temporales, tal como lo establece la Ley 35 de Agua de 1966. La ANAM inició en octubre de 2005 un proceso de reingeniería, depurando y actualizando la base de datos de información existente relativa al tipo y localización de los aprovechamientos hídricos. Estableció una gestión efi caz del manejo de los expedientes de los usuarios, del seguimiento de los trámites, y del tiempo de resolución de atención de los mismos. Se perfeccionó el sistema de verifi cación de los estados de cuenta y la recuperación de cuentas morosas. El sistema de gestión de cobro por el uso del agua fue optimizado para la aplicación rigurosa de lo dispuesto en la Ley 35 sobre Reglamentación del uso de aguas, y Permisos y Concesiones. Se actualizaron las tarifas de inspección inicial (Resolución NºAG-0163-2006) y de inspección anual (Resolución NºAG-0222-2006). Además, por primera vez, el Consejo Nacional del Ambiente aprueba en Gaceta Ofi cial (N°26280, del 13 de mayo del 2009) la Resolución CNA N°002-2009 que presenta las nuevas tarifas de uso de agua, las cuales fueron diseñadas con criterio técnico fundamentado en los principios de equidad y justicia social, y han sido aceptadas favorablemente por los usuarios a nivel nacional.
En materia de abastecimiento de agua para consumo humano la institución responsable es el IDAAN. En las zonas urbanas, las tarifas establecidas no incluyen los costos de operación y mantenimiento de la red, ni los de alcantarillado. En la práctica, esta tasa se puede considerar subsidiada, como lo refl eja su bajo coste, lo cual que ha favorecido la cultura del despilfarro. El Ministerio de Salud (MINSA) atiende las poblaciones rurales menores de 1500 habitantes, mediante una estrategia de participación comunitaria acorde a lo establecido en el Artículo 112 de la Constitución Nacional de 1972, otorgando a las comunidades la capacidad de construcción, administración, operación y pago del mantenimiento de los acueductos rurales. El Fondo de Inversión Social, adscrito al Ministerio de la Presidencia, apoya esa gestión mediante el fi nanciamiento de obras de acueductos rurales en pequeñas comunidades. Este concepto también se aplica al uso del agua para riego a través de las Juntas de Regantes, las cuales fomenta el Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
Monitoreo y calidad de las aguas
La ANAM es responsable de la fi scalización y cumplimiento de las normas de calidad ambiental. Estos procesos son realizados mediante los permisos de descarga que tramita el laboratorio de calidad ambiental, cumpliendo con los requisitos establecidos en la citada Resolución AG–0466-2002.
Gestión del conocimiento
Panamá ha realizado grandes esfuerzos a través del Comité Nacional del Programa Hidrológico Internacional, CONAPHI, establecido mediante Decreto Ejecutivo Nº 104 del 23 de diciembre de 1994, modifi cado mediante Decreto Ejecutivo Nº 16, del 5 de marzo de 2002, y tiene como presidencia permanente a la Autoridad Nacional del Ambiente; el mismo cuenta con 15 años de existencia, cuyo objetivo es fortalecer los niveles de coordinación entre actores involucrados en la gestión del recurso hídrico mediante grupos de trabajo multidisciplinares (CONAPHI, 2009).
Cooperación Internacional
Panamá mantiene relaciones de cooperación en materia de planifi cación y gestión hídrica con un conjunto amplio de organismos internacionales, entre los que destacan los siguientes:
Las instituciones responsables del abastecimiento, la prestación del servicio de agua para el consumo humano y la disposición de aguas residuales son el IDAAN para poblaciones mayores a 1.500 habitantes (área urbana) y el MINSA (área rural), para poblaciones menores de 1.500 habitantes. Además el Fondo de Inversión Social (FIS), hoy Programa de Acción Nacional (PAN) adscrito al Ministerio de la Presidencia, ha venido apoyando el financiamiento de obras en pequeñas comunidades de áreas rurales. Las normas para la construcción de los acueductos rurales las da el MINSA, pero no cuenta con un buen sistema de monitoreo y control de las construcciones de los mismos, de la protección de las tomas de agua, ni de su posterior administración y mantenimiento realizada por la comunidad organizada a través de las Juntas Administradoras de Acueductos Rulares y Comités de Salud, además que ninguna institución regula la prestación de este servicio. La prestación del servicio de agua potable que brinda el IDAAN la regula la Autoridad de los Servicios Públicos (ASEP).
De conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 310 de la Carta Magna, mismo que se desarrolla a través de la Ley Nº 19 de 1997, por la cual se crea la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), así como también se establece en la Ley General del Ambiente (Ley Nº 41 del 1 de julio de 1998, artículo 84), le corresponde a la ACP la responsabilidad por la administración, mantenimiento, uso y conservación de los recursos hídrico de la cuenca hidrográfi ca del Canal de Panamá, en coordinación con los organismos estatales que la ley determine. La ACP tendrá derecho a veto en los proyectos que pudiesen amenazar la cantidad y/o calidad del recurso.
La Autoridad Marítima Nacional (AMP) tiene bajo su responsabilidad atender los problemas que enfrenta la navegación con relación a la contaminación por derrames de petróleo, minerales y químicos, mientras el caso suceda en los puertos. La Ley Nº 21 del 9 de julio de 1980 prohíbe la descarga de cualquier sustancia contaminante en las aguas navegables y en el mar territorial. Se exceptúan las descargas que se hagan conforme a las situaciones de excepción previstas en las convenciones internacionales (MARPOL 73/78; INTERVENTION 1969; CLC 69; LDC 1972). También, la AMP, a través de la Dirección General de Recursos Marinos (DIGEREMA), se encarga de la gestión de los recursos pesqueros e hidrobiológicos en términos generales. Sin embargo no esta clara la delimitación de funciones de la ANAM y AMP en la GIRH en zonas costeras: la AMP asume que esta dentro de sus funciones, pero no las tiene explícitamente entre ellas, mientras que la ANAM, siendo su atribución por ser recurso hídrico costero, no la ejerce.
El Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), a través de la Dirección Nacional de Riego, se ocupa de fomentar la utilización y optimización del riego para incrementar la productividad y competitividad del sector agropecuario, con miras a la seguridad alimentaria del país.
El sector energético formal en la República de Panamá está conformado por dos sub- sectores bien defi nidos: el de hidrocarburos y el de la electricidad (térmica o hidráulica). El segundo estaba representado por la Empresa de Transmisión Eléctrica S. A. (ETESA). La Ley Nº 6 del 9 de febrero de 1995 modifi ca el Decreto que creó el IRHE, autorizando la participación privada en la generación eléctrica y condicionando el desarrollo de los proyectos de energía a aquellos que no contaminen el ambiente. Desde 1998, los servicios de distribución y suministro de energía eléctrica están privatizados. La Ley Nº 6 de 1997 creó la Comisión de Política Energética.
Los tres principales problemas de la gestión hídrica en Panamá son resaltados por Escalante (2009) en su análisis de un modelo de gestión efectiva del recurso hídrico en Panamá: carencia de coordinación institucional, incumplimiento de la normativa ambiental, y despilfarro de agua en algunas actividades. La gestión del agua en Panamá está muy fragmentada y no dispone de mecanismos estructurados que posibiliten una coordinación inter/intra- institucional efi ciente. Algunos de los elementos sobresalientes abordados en el citado diagnóstico general son:
Este artículo propone líneas de mejora de la coordinación interinstitucional, a través de la formación y del fortalecimiento de las capacidades estatales y de la sociedad civil – ONGs, comunidades, autoridades tradicionales, sector académico, centros de investigación, empresas privadas, y otras –, para crear las condiciones indispensables para una gestión compartida de los recursos hídricos.
El modelo GIRH es concebido como un proceso continuo y dinámico que vincula al gobierno y a la comunidad, la ciencia y la administración, los intereses comunitarios y sectoriales en la preparación y ejecución de un plan de gestión (Mesa de Recursos Hídricos Uruguay, 2004). El manejo integral del recurso hídrico en las instituciones debe constituirse en una de las principales tareas de la gestión pública. Esto requiere encarar los problemas de articulación de las competencias y armonizar las políticas públicas, para establecer estrategias y planes de acción consensuados para el complejo proceso que incluye el manejo integral, efi ciente y sostenible del agua. Es preciso abordar un enfoque integrador que considere la interdependencia del agua con los otros recursos naturales y con los sistemas sociales y económicos.
A su vez, resulta imprescindible la evaluación sistemática de los recursos hídricos, con el objeto de conocer su disponibilidad en cantidad, calidad y oportunidad. Para esto es necesario mantener y reforzar las redes actuales de observación de las variables ambientales. Esta actividad deberá complementarse con una reorganización de los sistemas de información hídrica, de manera que los procesos de toma de decisión se basen en información más confi able sobre el estado del recurso agua y sus valores asociados (GWP, 2000). El uso efi ciente del agua implica cambiar la manera tradicional de afrontar el incremento de la demanda de recursos (predecir y abastecer) hacia una gestión estratégica e integral de la demanda de agua, que implica modifi car las prácticas y los comportamientos de los diferentes sectores. Con este enfoque se maximiza el uso de la infraestructura existente, posibilitando aplazar las grandes inversiones en el sector y aumentar la cobertura en sectores necesitados y vulnerables, conforme a las metas de desarrollo del milenio.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2006) utiliza el concepto de buena gobernabilidad que defi ne como “el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país en todos los niveles [...] y ella comprende los mecanismos, procesos e instituciones, a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias”. El manejo de los recursos hídricos en Panamá se caracteriza por una estructura institucional que incluye diversos organismos con competencias específi cas sobre dichos recursos. Conocer dichas instituciones y sus objetivos particulares resulta de gran importancia para generar un proceso de GIRH. Como señala el documento “Una Gobernabilidad efi caz para el agua” (GWP, 2002), un elemento clave es la reforma institucional (Estado e Instituciones Sociales) con el objetivo de delegar las máximas funciones a la sociedad, y democratizar en mayor grado las organizaciones de la sociedad civil. La descentralización en materia de administración del recurso hídrico aún no se ha producido en Panamá, y para ello es preciso que las instituciones jueguen un rol signifi cativo, se incorpore la participación del sector privado y se involucre a todos los usuarios del agua. La revisión efectuada por el Global Water Partnership (GWP- TEC, 2005) identifi ca las siguientes 13 áreas de cambio referenciales para la gestión de la gobernabilidad:
A partir de las premisas anteriores, y con el objetivo de perfeccionar la gestión hídrica en Panamá, se presenta un modelo de GIRH completo, adaptando los lineamientos de GWP, y que descansa en los siguientes cuatro pilares (Figura 2).
1. Gestión del conocimiento del agua
El agua es un recurso estratégico fi nito y vulnerable, cuya gestión debe atenerse al principio de “entender para atender”. La gestión del agua, en efecto, requiere entender y atender tanto sus propiedades intrínsecas (ocurrencia, calidad, variación, potencial), como sus funciones ambientales y sociales (ANAM, 2008a). La toma de decisiones en la GIRH parte del conocimiento de las leyes, decretos, políticas, normativas, reglamentos, resoluciones, de la investigación e innovación tecnológica, y de la información técnico- científi ca disponible. Los elementos básicos de la planifi cación de cuencas hidrográfi cas deben ser conocidos y aceptados por la sociedad en su conjunto, para que puedan desencadenarse los cambios de actitud necesarios para soportar una GIRH más respetuosa con la naturaleza. En este sentido, herramientas técnicas como son el balance hídrico y el caudal ecológico juegan un papel básico en la GIRH, puesto que proporcionan la disponibilidad hídrica y la demanda ambiental de caudal que deben cimentar el ordenamiento de una cuenca con bases ecológicas.
Una vez que el conocimiento construido haya sido asimilado por la sociedad e integrado en los criterios de los responsables en la toma de decisiones, se dará una conciliación dual entre los intereses de los distintos actores y la dinámica de las poblaciones por un lado, y las condiciones y la dinámica propia del entorno donde habitan dichas poblaciones por el otro. Tales decisiones deben integrar conocimientos multidisciplinarios, relacionados con el comportamiento humano y del ambiente natural, para facilitar la transición desde una cultura de despilfarro hídrico hacia otra que valore el recurso y promueva su uso efi ciente. De aquí la importancia de fortalecer las actividades de educación formal, no formal e informal, a través de la construcción de responsabilidades compartidas por el Estado y la ciudadanía. Este proceso fundamentado en la conciliación de intereses armoniza y consolida el marco jurídico y las políticas de GIRH.
2. Información de recursos hídricos
El Sistema de Gestión de Información de Recurso Hídrico (SIGIRH) debe apoyar la planifi cación y manejo del agua desde una perspectiva de conservación para el desarrollo sostenible, mediante una gestión de tipo compartida. Con ese propósito, el Sistema debe procesar la información hidrometeorológica para generar la información técnico- científi ca empleada en los balances hídricos y en la evaluación de caudales ecológicos. Estas dos herramientas aportan elementos de juicio valiosos para reforzar las políticas hídricas, al proporcionar una estimación confi able del uso actual del agua y de la capacidad de sustentar posibles escenarios a futuro. En buena lógica, el SIGIRH debe aportar los criterios y elementos de información que permitan una redistribución de la riqueza hídrica nacional más equitativa, preservándola y reforzando su carácter de elemento básico de seguridad y de bienestar nacional. De este modo, el SIGIRH aporta mayor autonomía y autoridad a las entidades responsables de la administración y políticas hídricas (ANAM, 2008b).
3. Coordinación interinstitucional
La coordinación interinstitucional descansa sobre dos mecanismos fundamentales: el primero es la Comisión Nacional para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (CNGIRH), que concentra la participación de todos los actores para articular y armonizar los distintos instrumentos de la GIRH; el segundo es el Sistema de Información para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico (SIGIRH) que facilita el fl ujo de información desde y hacia los actores, apoyando la toma de decisiones.
La mencionada CNGIRH debe ser un mecanismo de coordinación que permita trabajar mediante decisiones inter- institucionales consensuadas, fortalecidas a través de una participación ciudadana efi caz para una mejor gobernanza del agua. La CNGIRH estaría adscrita a la ANAM y se apoyaría en la información generada por el SIGIRH y el SINIA para la toma de decisiones en materia de instrumentos de gestión, económicos y reguladores, de cuyos impactos debe rendir cuenta a las autoridades gubernamentales y a la sociedad. Esas decisiones deben estar basadas en las siguientes premisas:
Para enfrentar los desafíos de gobernabilidad susodichos (GWP- TEC, 2005), se requiere una estrategia que incluya trabajo progresivo en materias de divulgación de información, desarrollo conceptual, e investigación a diferentes niveles. Además, se requiere trabajo cooperativo entre las organizaciones prestadoras de servicios, usuarios, instituciones de investigación, entidades fi nanciadoras y ONG. Fruto de ese esfuerzo cooperativo surgirán elementos conceptuales relevantes, se identifi carán casos exitosos y el personal clave para el desarrollo de proyectos, y se desarrollarán investigaciones adecuadas con mecanismos de divulgación de resultados.
4. Adoptar una nueva cultura del agua
Las sociedades avanzadas ambientalmente están modifi cando progresivamente las tendencias de uso de sus recursos hídricos hacia planteamientos más coherentes con una cultura nueva del agua, que integra los distintos usos activos y pasivos del caudal como demandas a satisfacer por un ecosistema con capacidades limitadas de aportación y de transporte, como son la cuenca hidrográfica y las corrientes, respectivamente. En el caso de Panamá, es prioritario promover campañas de sensibilización, capacitación y cambios de actitudes que sean estables en el espacio y en el tiempo. Algunas expresiones prácticas principales de esta nueva fi losofía que promovemos en Panamá, son las siguientes:
La estructura operativa de GIRH que proponemos, se fundamenta en los modelos de Emmons (1991) y de Charpentier (1995), y está particularizada para las condiciones de Panamá. El modelo de “acción positiva” de Katherine Emmons (1991) plantea que para producir la acción ambiental positiva, se debe trabajar en todos los elementos determinantes: conocimientos, habilidades y destrezas, actitudes, sensibilidad y empoderamiento (“empower”). La investigadora Claudia Charpentier (1995) identifi ca tres tipos de obstáculos en la educación ambiental: (1) barreras conceptuales provocadas por una concepción errónea de los alcances y objetivos; (2) barreras actitudinales, ligadas a un interés secundario del educador en la educación ambiental de la sociedad; y (3) barreras de control asociadas a la limitación de recursos económicos y humanos para incorporar criterios ambientales sólidos en la educación.
Pensamos que el manejo actual del recurso hídrico en Panamá tiene barreras conceptuales erróneas que impiden el alcance y la implementación de GIRH efi caz: en efecto, planteamientos del tipo “el recurso es infi nito y un regalo de la naturaleza, por lo tanto es gratuito y fi nito, siempre estará disponible” favorecen la cultura del despilfarro. Existen barreras actitudinales que consideran a la gestión ambiental del agua como una prioridad muy secundaria del país, y que difi cultan la incorporación de criterios técnico- científi cos en la administración. Las barreras de control se deben a la necesidad de los técnicos en aspectos de capacitación, tecnología y desarrollo, y sistema de información hídrica, en un contexto con limitaciones de tiempo y dinero fuertes que complica la utilización en su actividad de las herramientas científi cas que precisa la GIRH.
El modelo particularizado para Panamá plantea que para implantar la GIRH es necesario adoptar los principios establecidos por GWP, y contrarrestar las barreras existentes y trabajar en todos los elementos que intervienen en el proceso: conocimientos, habilidades y destrezas, actitudes, sensibilidad, y “empoderamiento”. Bajo esta premisa hemos diseñado este modelo metodológico, que considera primordial la gestión del conocimiento en el empleo de balances hídricos confi ables; el caudal ecológico como medida salvaguarda de los ecosistemas acuáticos; el conocimiento y cumplimiento de las normativas legales existente; el desarrollo de estudios de los procesos acumulativos dentro de una cuenca hidrográfi ca en particular; y la actualización del índice de disponibilidad de agua a escalas de microcuenca, subcuenca y cuenca. La solidez de los pilares anteriores determina la calidad de la planifi cación de las acciones de desarrollo local, las cuales están basadas en la explotación adecuada y sostenible de los recursos hídricos, con participación activa de unos actores locales que comparten una nueva cultura del agua que valora el recurso hídrico. El desarrollo metodológico de esta propuesta que consta de 5 etapas, incluye fuertemente el componente de Educación Ambiental con un enfoque de GIRH:
Generación del conocimiento de GIRH bajo la óptica ecosistémica. Incluye la utilización del balance hídrico como norma obligatoria de planifi cación y gestión hídrica basada en funciones ofertademanda que sean realistas. Precisa la implementación del caudal ecológico en el ordenamiento de cuencas hidrográfi cas, lo cual exige programas de investigación y de divulgación de la normativa existente.
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