EL URBANISMO SOCIAL: LAS TÁCTICAS DE UN ESTADO ANFIBIO*

El Urbanismo Social: las tácticas de un Estado anfibio

Nataly Montoya Restrepo
Abogada y Especialista en Derecho Público de la Universidad EAFIT. Profesora Auxiliar de la Escuela de Derecho de la misma Universidad. Estudiante de la Maestría en Estudios Urbano Regionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. nmontoy5@eafit.edu.co


Resumen:

Este artículo pretende, a partir de la metáfora del Estado anfibio, hacer una aproximación al Urbanismo Social, modelo de intervención urbana implementado por la Administración Municipal de Medellín en la última década. Se propone entender, de acuerdo con lo anterior, que las intervenciones urbanísticas de dicho modelo son competencias complementarias, en un sentido promocional, de la represión violenta institucional, también competencia, exclusiva del Estado.

Palabras claves: Medellín, Urbanismo Social, Estado.


* Este artículo es resultado parcial de las reflexiones hechas en el contexto de los cursos de la Maestría en Estudios Urbano-Regionales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. De la misma manera, se presenta como resultado parcial de la investigación "Urbanismo Social en Medellín: una aproximación". Proyecto de Investigación con financiación interna 2012, del Grupo de investigación Derecho y Poder de la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT.

Es la identificación entre lo técnico y lo bueno trasladada a la política lo que ha
propiciado que se identifique, por ejemplo, un gobierno eficiente con un buen gobierno,
porque la bondad de los medios depende de su idoneidad técnica.

Giraldo Jiménez, 2007: 17.

Hace algunos años el profesor Fabio Giraldo utilizaba, con propósitos pedagógicos, la metáfora de los gobiernos anfibios para referirse al papel de las autoridades públicas en contextos propiciados por el conflicto armado y señalaba, con el poder explicativo que otorga dicha metáfora, que el Estado así expresado, a pesar de encarnar la ley, desarrolla sus actividades en un terreno que media entre lo legal y lo ilegal (Giraldo Jiménez, 2007: 16). En el mismo sentido, la profesora María Teresa Uribe de Hincapié señalaba que

... cuando los recursos institucionales de fuerza no son suficientes para el control del orden social [...] se llega al uso de prácticas abiertamente ilegales para el mantenimiento del orden, como son: la violación de derechos humanos, las desapariciones, las ejecuciones sumarias y todo tipo de abusos con la población civil; en suma, la aplicación del desorden para controlar otro desorden (1990: 53).

Ahora bien, en este artículo se propone que es posible hacer uso de esta metáfora no ya para referirse a la utilización, por parte del Estado, de estrategias situadas por fuera de la ley; sino para referirse, de manera más general, a las transformaciones del Estado, tal vez forzadas por los profundos cambios globales, en el ejercicio de competencias para regular e intervenir en la sociedad y cumplir funciones que lo legitimen y que le den un aire renovado a su gestión. Específicamente, se hace referencia, para el caso de la ciudad de Medellín, a la combinación de mecanismos coercitivos y promocionales, por parte del Estado Local, con el objetivo de recuperar un margen de legitimidad que aproxime su gestión a la gobernabilidad y a la penetración, como actor relevante, en algunos territorios

en los cuales su ausencia histórica era una constante. En este sentido, la metáfora del Estado anfibio pretende ser la guía analítica de aproximación al llamado Urbanismo Social, propuesta de gestión urbana y discurso que ha venido siendo utilizado en la última década, para referirse al modelo de gestión pública y transformación urbana de la ciudad de Medellín.

1. El Estado de tierra: el que evade y reprime

La falta de control territorial y de presencia física a través de servicios y prestaciones por parte del Estado -en su manifestación Local y Nacional- permitió que en el transcurso del siglo XX, se consolidaran en el territorio de la ciudad de Medellín, un conjunto de órdenes normativos alternos, de construcción de territorialidades comunitarias que prescindieron del Estado como ente regulador y detentador exclusivo y legítimo del poder de coacción. Así, durante este siglo, el desarrollo de la ciudad aparece signado por la fragmentación y la segregación que dio como resultado que la ciudad planificada fuera sólo para las clases medias y altas; mientras que el rápido crecimiento demográfico de población obrera y desplazada por los fenómenos de violencia nacional, en un primer momento, fue ignorado por el Estado, situación que generó que las dinámicas de las mismas, orientadas a la ilegalidad y la informalidad, se impusieran sin la presencia de éste (Martin, 2013: 34).

Esta institucionalidad precaria, desordenada e incapaz, apareció así como cómplice del fenómeno de violencia y criminalidad asociada al narcotráfico en el transcurso de los años 80 y 90, situación que desbordó las posibilidades de acción y que, en términos de Gerard Martin, permiten observar en Medellín "el fatal encuentro entre las precariedades preexistentes -corrupción, impunidad, inequidad, centralismo, desgobierno- y las oportunidades criminales de extrema lucratividad ofrecidas por el tráfico global de cocaína" (2013: 52). En este contexto, las principales acciones de retoma de control del Estado pasaron, casi exclusivamente, por la utilización de la fuerza, represión violenta cuya expresión más conocida y extrema fueron las operaciones militares Mariscal y Orión desarrolladas en la Comuna 13 durante el año 2002 en el marco del programa Nacional de Seguridad Democrática del presidente del momento Álvaro Uribe Vélez, impulsada y apoyada por el alcalde la época Luís Pérez Gutiérrez (Ibíd.).

Este Estado de tierra, que evade, ignora y, cuando las consecuencias se tornan problemáticas, reprime las dinámicas de la mayor parte de su población, se concentra, entonces, en un ejercicio de competencias formales de espaldas a los asentamientos ilegales, situación que, más tarde, lo obliga a hacer un reconocimiento tardío de la autoproducción de vivienda y del espacio público. En este sentido, la manera de abordar los problemas que aquejan a la periferia urbana -provocados por la decisión deliberada del Estado de ejercicio de sus competencias- incluye estrategias como: "...ofensiva armada, ocupación por parte de las fuerzas del Estado, inteligencia proveniente de sistemas de alta tecnología y redes de informantes, retribución económica (recompensas y sueldos fijos)..." (Brand, 2010).

Así, de acuerdo con lo anterior, la ciudad resultante de dicho modelo de mediación, para el caso de Medellín, es la que en los años 90 se mostraba como aquella que había crecido informalmente, signada por la desigualdad y la violencia y en la que la desconfianza en el Estado, tildado de corrupto e ineficiente, era la regla general. De manera pues que en las últimas décadas del siglo XX, la ciudad cedió a las presiones de los procesos propiciados por la ocupación y apropiación ilegal del suelo y el conflicto armado interno que, desde la década de los 70, se trasladó desde el campo y floreció en los centros urbanos del país; así, Medellín, se reitera, creció, se transformó y entró en el nuevo siglo con una serie de problemas estructurales, entre las cuales contaba una grave crisis de gobernabilidad en cuanto a la credibilidad y legitimidad misma del papel del Estado como actor político y territorial relevante. Esta descripción hacía necesario, entonces, algo más que un conjunto de normas jurídicas para justificar y legitimar otro tipo de intervenciones.

En este contexto es que puede comprenderse que si se quería posicionar al Estado local como un actor legítimo frente a las comunidades de ciertos barrios no bastaban las normas, no bastaba que sus actuaciones en ciertos territorios pudieran ser imputadas al cumplimiento de obligaciones jurídicas. Desde este punto de vista, es posible entender que aquellas decisiones de no regular, de desconocer y de ignorar, así como las de crear y aplicar el ordenamiento normativo que conocemos como jurídico, hace parte de la construcción de las ciudades, en algunos casos coordinada, pero en otros, como en el caso de Medellín, de la contienda o la disputa histórica por la construcción de la ciudad; no sólo en términos espaciales sino también en términos sociales, como una construcción en la cual participan diversos actores con distintas estrategias y herramientas. Dicho de otra forma, se trata de entender que "...la ciudad se configura a partir de las contradicciones inherentes a la producción espacial y a las disputas propias en su apropiación lo que devela un universo de intereses, proyectos, visiones del mundo y concepciones de orden." (Rincón Patiño, 2009: 219). En suma, de acuerdo con lo anterior, las omisiones, olvidos deliberados, acciones y regulaciones del Estado, esta forma del Estado de tierra, fue en las décadas anteriores la forma de construir ciudad.

2. El Estado de agua: el que presta servicios e incluye

En la última década en la ciudad de Medellín, de la mano de los programas de gobierno de Sergio Fajardo, Alonso Salazar y Aníbal Gaviria, sucesivamente, se ha presentado una práctica discursiva en la cual se pretenden borrar o desaparecer de las representaciones ciudadanas cotidianas, la histórica ausencia del Estado. De esta manera, se hace referencia a una estrategia que parte del discurso de la inclusión, del lenguaje de los derechos, de la participación ciudadana, de la efectividad, de la transparencia en el manejo de recursos públicos para lograr un ambiente de gobernabilidad, impensable con una visión del Estado como evasivo, excluyente, lejano y represor (Cano Blandón, 2011). Este cambio de discurso en el ejercicio de las competencias por parte de la Administración Local, que resalta la prestación de servicios, la satisfacción de derechos de las personas, la transparencia, el compromiso con el mejoramiento de las condiciones de la ciudad; invisibiliza al Estado que fue descrito en el acápite anterior, o más bien, resalta que si el Estado eventualmente reprime y ejerce violencia contra las personas es para garantizar el interés general y para recuperar el control que siempre debió permanecer en su cabeza.

Este Estado de agua, el renovado y transformado prestador de servicios y garantizador de los derechos reconoce e incluye a las tradicionalmente excluidas periferias y es en este contexto en el que empieza a hablarse de Urbanismo Social -en adelante US- en Medellín, la política pública con la cual la Administración Municipal ha venido interviniendo los lugares que por sus menores índices de calidad de vida requieren atención para "reducir las profundas deudas sociales acumuladas durante décadas" (Echeverri Restrepo y Orsini, 2010: 130), un Estado de agua que intenta incluir la periferia desde un proyecto urbanístico.

Desde este punto de vista, la transformación de la Administración Local opera desde 2 ángulos: en el discurso y en la práctica, es decir, en el ejercicio de competencias. De esta forma, se propone entender que el modelo que se ha vendido publicitariamente como el US, se refiere, de manera específica, al ejercicio y la puesta en práctica del conjunto de competencias referidas al urbanismo que la Constitución Política de 1991, desarrollada por la Ley 388 de 1997, puso en cabeza del Municipio como ente territorial, a saber: el ordenamiento físico del territorio, políticas de suelo, construcción y vivienda (Maldonado Copello, 2008: 46). Se resalta, que dado que el US está atado a programas de gobiernos específicos que se vieron favorecidos por acciones de Administraciones anteriores, su articulación, aunque se fundamenta en el ejercicio de esas obligaciones y competencias constitucionales y legales, encuentra su fortaleza y sus rasgos diferenciadores con respecto a esfuerzos precedentes, en el enfoque del mismo que pretende repensar la manera de planear la ciudad y su desarrollo urbano para "...reparar su tejido y, con ello, su unidad" (Martin, 2013: 401).

Así, ese conjunto de intervenciones físicas que han sido ejecutadas en los últimos años, aparecen justificadas por un conjunto de normas jurídicas que ponen en cabeza de las autoridades municipales obligaciones determinadas, pero además, alentadas y garantizadas por el contexto y el marco de legitimidad abonado por el discurso del US, término que además, entonces designa, un modelo en el cual se garantiza al mismo tiempo la gobernabilidad y las estrategias de la gobernanza, es decir, de un modelo en el cual se afirma que el "proceso de gobernar con sus prácticas de interlocución y negociación con los actores sociales [...] quiere decir justamente la existencia de un proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno y en el que toman parte otros actores: un proceso directivo postgubernamental más que antigubernamental." (Aguilar, 2007: 9).

En síntesis, se quiere afirmar que el US, con su discurso inclusivo, más que ser la ideología que crea las condiciones de posibilidad de un cambio en el ejercicio de competencias por parte de un Estado Local deslegitimado ante la población; es también una práctica que pone en el centro del debate a la gobernabilidad y la gobernanza, que tienden a reproducir un modelo de ciudad que es funcional, además, para los inversionistas privados, para el jalonamiento productivo (Alcaldía de Medellín, 2004), para las multinacionales y para todos aquellos que estén dispuestos a pagar por una ciudad competitiva e incluyente. Es además, entonces un patrón de gestión, que se conoce como marketing urbano y que en Medellín se ha venido adelantando de la mano del US como táctica publicitaria, también conocido nacional e internacionalmente como el "modelo Medellín1 .

En este sentido, la ciudad pasa a "convertirse en una mercancía, un producto que debe ser vendido en aquellos mercados en los cuales tiene opciones, es decir, en donde puede ofrecer ventajas comparativas, en términos de infraestructuras, de telecomunicaciones, de costos de instalación, atractivos turísticos o de oferta cultural y de entretenimiento." (Duque Franco, 2011: 31). Para este marketing urbano es muy importante, entonces, ser un Estado de agua: una Administración socialmente responsable, benefactora e incluyente, pues internacionalmente un Estado de tierra, que reprime y evade sus responsabilidades, no se vende muy bien, o mejor, se vende como el anti-modelo.

3.El Estado anfibio: el que presta servicios e incluye para controlar

De acuerdo con los acápites anteriores, puede señalarse que en Medellín, a través del conjunto de competencias para intervenir los territorios marginales de Medellín, con aquellos que nacieron de manera informal se han utilizado dos estrategias distintas: estrategias de un Estado de tierra y estrategias de un Estado de agua, es decir, se trata de una Administración que interviene territorios con operaciones militares para "tomar el control", ejerciendo con toda la crudeza posible la violencia directa de la que es capaz; pero también, de manera casi simultánea, inicia procesos de transformación urbana en los que proclama como postulados a la inclusión, la superación de las condiciones estructurales de pobreza, violencia y desigualda2.

Así, se propone, de acuerdo con la estrategia de análisis perfilada en la introducción de este ensayo, entender que más que dos modelos de Estado contradictorios, o más que una metamorfosis radical del Estado, se trata de un Estado anfibio, en términos más concretos, se hace referencia a un Estado que se mueve en el agua -que presta servicios y que incluye-y en la tierra -con la represión y la evasión- según el contexto y las condiciones históricas.

En otras palabras, si se observan detenidamente, las estrategias descritas con anterioridad: violencia y participación, represión e inclusión, puede tenerse la tentación de afirmar que nos encontramos ante un Estado incoherente y contradictorio; sin embargo, lo que se intenta mostrar en este ensayo es que estas estrategias, las utilizadas en el marco del US y las de la represión -uso de violencia- institucional, son la reinvención del papel del Estado en una sociedad fragmentada por el conflicto, y que ambas, en igual medida, son ejercicios y despliegues de poder. En términos de Arnaud, en el nivel territorial, las actuaciones de la Administración Local deben interpretarse como transformaciones del Estado y de su regulación, en virtud de la cual su poder se deslocaliza, de manera que ayuda a que en las representaciones de lo público, el Estado aparezca como actor y confronte a los demás actores para que su rasgo distintivo sea la capacidad de ejercer la coacción exclusiva para ejercer el control que le es propio (Arnaud, 2000: 169).

De acuerdo con lo anterior es que podrá afirmarse, también, que en este proceso, es esa Administración Local dual, transformada y resignificada, quien ha propendido por ser el agente que, recientemente, le da marco y define las acciones de los actores y sus recursos a través de acciones e intervenciones estratégicas que buscan marcar la pauta y la ruta del crecimiento futuro de la ciudad: crecimiento en altura, densificación, segregación espacial y jerarquización de los territorios (García Bocanegra, 2010). Desde el anterior punto de vista, si el US es el ejercicio de competencias en cabeza del Estado, las intervenciones urbanísticas son complementarias, en un sentido promocional, de la represión violenta institucional -también competencia, se supone, exclusiva del Estado-. Ese Estado anfibio que reprime y violenta es también el que garantiza derechos. La combinación de estas estrategias, contradictorias en apariencia, por parte del Estado, es lo que lo convierte en anfibio, es lo que nos permite seguir hablando históricamente, a pesar de las profundas metamorfosis que ha sufrido, de un actor que podemos llamar Estado. En el reverso de los derechos, lo que los hace posibles, encontramos al ejercicio y despliegue de poder moderno: las competencias, trátese de las ejercidas por las Fuerzas Militares o por la Empresa de Desarrollo Urbano -EDU-.

De manera pues que, a pesar de las predicciones y declaraciones de muerte del Estado con el surgimiento de otros poderes relevantes, hoy sigue más vigente que nunca ya que se considera como aquél actor que puede ofrecer los medios más eficaces para crear e imponer regulaciones. La anterior situación conduce a que el Estado hoy atienda paralelamente a procesos de cesión internacional de competencias y a procesos de fortalecimiento interno, lo que lleva a que "... no exista una dialéctica rigurosa ni del 'descentramiento' ni del 'recentramiento'" (Arnaud, 2000: 184). Marco en el cual puede hablarse de la gobernanza, que se vale de técnicas como la Política Pública y la Nueva Gestión Pública, estrategias que le dan estructura a la decisión y a la gestión, respectivamente, de esta nueva forma de gobernar (Aguilar, 2007).

El US se plantea, de la manera como ha sido descrito, sobre la visión de orden inherente a la planificación de las ciudades (Cohen, 1998: 304) y pretende por ello, instaurar una necesidad de control social informal canalizado y dirigido desde el Estado para recuperar, a través de la corresponsabilidad ciudadana, la confianza en el control estatal (Martin, 2013). Este Estado anfibio, ataca a los enemigos e incluye a los amigos, o a los que pretende convertir en amigos para garantizar el cumplimiento de la ley, de manera que la noción de un nosotros, de una comunidad, es común en dicho discurso. Así, la arquitectura y la nueva noción de espacio público -contrapuesta a la noción de espacio público producido en contextos de informalidad (Duhau y Giglia, 2008: 339)-, se posicionan como medios para modificar las relaciones sociales establecidas en determinados espacios, es decir, la transformación de las relaciones de poder.

Así, aunque en el discurso institucional, los objetivos principales del US buscaban favorecer el acceso al espacio público y la movilida3, en la práctica las transformaciones urbanísticas y los procesos sociales que las acompañan se convierten en disparadores de procesos diversos que van desde lo colectivo hasta lo personal, haciendo evidente que el Estado, con ellas, lo que intenta es convertirse o posicionarse como un actor más, que está en disputa por el control territorial con los demás actores comunitarios y del conflicto armado que se han consolidado y fortalecido en el proceso histórico de conformación de los barrios de Medellín.

El Estado, con el US como estrategia anfibia, lo que está haciendo, entonces, es crear espacios urbanos funcionales para el control social, está reinventando la represión para cambiar la representación de la misma frente a las personas. Desde esta aproximación, entonces, son bastante útiles, para el análisis del US, los planteamientos de Lefebvre que ven el espacio como un producto social que debe abordarse desde un método dialéctico para politizarlo en cuanto está insertado en estrategias conscientes o inconscientes (Lefebvre, 1972: 48).

En este sentido, el ejercicio de poder en el US, consiste, a través del fuerte trabajo social con comunidades del que se acompaña, de crear, de acuerdo con el lenguaje común de los derechos una serie de necesidades estándares, a saber: lo que necesitan los barrios marginados es lo que sí tienen los barrios planeados: seguridad, espacio público, educación, cultura, movilidad, vivienda. De acuerdo con lo anterior, el US, al situarse en territorios caracterizados como los más violentos de la ciudad, constituye una práctica para la normalización de éstos, produciendo espacios con funciones y estructuras que se disponen para normalizar y controlar (Cohen, 1998), estrategia ésta en la que la educación y la cultura se presentan como los medios para dicho fin.

En conclusión, en concordancia con lo desarrollado en este artículo, el US al ser una ideología que establece una práctica espacial y, que determina una transformación en el ejercicio de competencias por parte del Estado Local, mediante la cual se posiciona como actor en la construcción del espacio funcional para el control social, también genera nuevas territorialidades que, en términos de Rincón Patiño es aquel proceso en el cual ". se concibe como esas fuerzas en ejercicio que concretan un determinado espacio, en tanto territorio, al instaurar en éste los códigos que lo rigen. Tales expresiones y marcas territoriales pueden ser tanto tangibles como virtuales, así como corresponder con registros personales o colectivos." (Rincón Patiño y Echeverría, 2000: 27).

Comentarios

1 Medellín es hoy definida como "la ciudad se está transformando" hecho que ha sido registrado por periodistas económicos y políticos; grandes líderes del mundo; empresarios; prensa especializada en moda, construcción, alimentos y turismo. De manera pues que en los últimos años han aparecido notas periodísticas en The New York Times, The Washington Post, Newsweek, Business Week; El País, El Mundo, La Vanguardia, Televisión Española y la Cadena Ser, de España; CNN, BBC, La Nación de Argentina, TheBanker, fDi, Veja, TheGuardian, entre otros.

2 En lo que tiene que ver con estos 2 tipos de estrategias para solucionar la posible contradicción entre derecho y violencia ver Lemaitre Ripoll, 2011.

3 Entrevista con Carlos Andrés Escobar, Arquitecto Coordinador del PUI Comuna 13. Realizada el día miércoles 9 de mayo de 2012. Cfr: Fajardo Valderama, 2012; Vélez Rincón, 2011.

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