Evaluación de la política pública de reforma agraria en Colombia (1991 – 2010): Estudios de caso en seis municipios del país

Abstract

El objetivo de la investigación fue evaluar la política pública de reforma agraria en Colombia (1991-2010) mediante estudios de caso en seis municipios del país, bajo el enfoque metodológico propuesto por Knoepfel, Larrue y Varone (2006), según el cual los productos que una política pública genera (variables por explicar) dependen de tres factores que actúan como variables explicativas: actores, recursos y reglas institucionales. Desde inicios de los años noventa se ha desarrollado a nivel nacional una política pública de reforma agraria fundamentada en la estrategia de redistribución de la propiedad rural por la vía del mercado, limitando la participación directa del Estado, bajo un enfoque mixto con énfasis socio-céntrico consignado en la Ley 160 de 1994. Esta política fue poco pertinente dado que algunos de los objetivos contemplados en su Programa Político-Administrativo desconocían la naturaleza e intensidad del problema público a resolver, que gira alrededor de la concentración de la propiedad rural, y aquellos orientados a su solución carecieron de los mecanismos o instrumentos necesarios para alcanzarlos. La política también tuvo una mínima efectividad porque no logró generar los impactos o modificaciones requeridas en el comportamiento de los grupos-objetivo (actores causantes del problema público), quienes no se vieron incentivados a cambiar (dificultades en los procesos de negociación voluntaria de tierras) ni tampoco obligados (deficiente implementación de vías de intervención directa como expropiación, extinción del dominio, clarificación de la propiedad y deslinde y recuperación de baldíos). Además, la implementación de la política terminó priorizando acciones no dirigidas hacia los grupos-objetivos, como la titulación de baldíos. En consecuencia, su eficacia fue marginal porque no se lograron alcanzar los objetivos de reformar la estructura social agraria, incrementar la productividad de las explotaciones agropecuarias e incentivar la participación y fortalecimiento de las organizaciones campesinas mediante herramientas como las Zonas de Reserva Campesina. Asimismo, la política careció de la integralidad requerida para que los beneficiarios finales además de acceder a la propiedad de la tierra contaran con otros servicios complementarios que les permitiera mejorar su calidad de vida. El análisis evidencia un inequitativo acceso y falta de control efectivo sobre recursos estratégicos (dinero, información, organización, personal, derecho, tiempo, consenso, infraestructura, apoyo político y fuerza) favoreciendo a los grupos-objetivo y limitando a los beneficiarios de la política y a las autoridades político-administrativas encargadas de su implementación. Igualmente, la institucionalidad formal de la política fue ampliamente desbordada por reglas institucionales informales como clientelismo político, corrupción, incumplimiento de la condición resolutoria, priorización de intereses individuales frente a los colectivos, discriminación de la población campesina, control territorial por grupos armados ilegales, entre muchas otras. Finalmente, la evaluación demuestra que la política no logró solucionar el problema de concentración de la propiedad rural en los municipios objeto de estudio, problema que a nivel nacional se ha hecho más crítico limitando en gran medida el mejoramiento de las condiciones de vida tanto de los beneficiarios de la política como de la población rural en general.

Abstract. The research objective was the evaluation of the public policy on agrarian reform in Colombia (1991- 2010) by the case studies of six municipalities under the approach of Knoepfel, Larrue and Varone (2006), which states that the products (dependent variables) generated by a public policy depend on three factors that act as explanatory variables: actors, resources and institutional rules. From the beginning of the nineties, a national public policy on agrarian reform, based on the rural property redistribution defined by the market, has been developed, limiting the public participation under a mixed approach with sociocentric emphasis, according to the Law 160 - 1994. This policy was not very relevant since some of the objectives included in its Political and Administrative Program did not know the nature and intensity of the public issue to be solved, which gravitates around the rural property concentration and, those oriented to a solution lacked the appropriate tools and mechanisms. Also, the policy effectiveness was minimal. It could not generate the expected impacts or changes on the target groups (causal actors of the public problem) who were not motivated to change (difficulties in the voluntary lands negotiation) nor compelled (poor implementation of straight ways of intervention as expropriation, forfeiture of property, clarification of ownership, and demarcation and recovery of barren lands). Furthermore, during the policy implementation, the prioritized actions like barren lands legalization were not focused on the target groups. As a consequence, the efficacy was marginal: the goals related to change the agrarian social structure, increasing of farming productivity and encouragement on the participation and strengthening of farmer organizations by mechanisms as the Farmer Reserve Zones, were not reached. Also, the policy lacked the required integrity to allow the final beneficiaries, besides access to the land property, count with complementary services allowing them to improve their quality of life. Analysis shows unequal access and lack of effective control strategic resources (money, information, organization, personnel, law, time, consensus, infrastructure, political support and strength) favoring target groups and limiting the beneficiaries of the policy as well as the administrative authorities responsible for its implementation. Similarly, the formal institutional framework of the policy was widely exceeded by informal institutional rules as political patronage, corruption, breach of the condition subsequent, prioritization of individual over collective interests, discrimination of peasant population, territorial control by illegal armed groups, among many others. Finally, the evaluation demonstrates that the policy failed to solve the problem of rural property concentration in the municipalities under study; situation that at the national level has become more critical, greatly limiting the improvement of living conditions of both policy beneficiaries and the rural population.